是要约。

个人理解要约是发出合作的意向，而承诺是回答是否同意。投标文件表示以投标文件的价格做这个项目，就是发出合作的意向。招标人同意中标，承诺就生效了，合同也就成立了。

如果承诺改变了要约的实质性内容，那么要约失效，改变后的内容为新要约。