以-释义：用来。

此句意思就是：设立官吏是用来治理国家、造福百姓。

出自纪晓岚的《阅微草堂笔记》：郑又言此媪未至以前，有一官公服昂然入，自称所至但饮一杯水，今无愧鬼神。王哂曰：设官以治民，下至驿丞闸官，皆有利弊之当理，但不要钱即为好官，植木偶于堂，并水不饮，不更胜公乎官又辩曰：某虽无功亦无罪。王曰：公一身处处求自全，某狱某狱避嫌疑而不言，非负民乎某事某事畏烦重而不举，非负国乎三载考绩之谓何，无功即有罪矣。