为了控制广阔的疆域，周武王姬发沿用商的分封制，把王族、功臣以及先代的贵族分封到各地做诸侯，建立诸侯国。在西周初期，先后分封的有鲁、齐、燕、卫、宋、晋、虢等71个诸侯国。值得注意的是，在周武王姬发分封时，并没有秦国这一诸侯国。

到了周孝王，周孝王将秦非子（养马得荣）封于秦邑（今甘肃省张家川城南一带），建立秦国，号称秦赢。不过，秦非子只是封地不足五十里的“附庸”，既不是诸侯，也算不上卿和大夫。也即彼时的秦国，在地位上是远不如齐国、鲁国、晋国、郑国、楚国等诸侯国的。